《京津冀协同发展规划纲要》解读
---三个一大协同
从去年2月习近平总书记听取专题汇报到中央政治局会议审议规划纲要,经过一年多时间,京津冀协同发展即将完成顶层设计。
省内专家指出,从会议透露的信息来看,全面理解这一重大国家战略的重点可以从“三个一”入手:即一个核心,京津冀协同发展的核心是有序疏解北京非首都功能;一个主要目标,控制北京市人口规模;一个着力点是“一体化”,即交通一体化、要素市场一体化和公共服务一体化。
一个核心 有序疏解北京非首都功能
“实施如此重大的国家战略,不能眉毛胡子一把抓,必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,因此会议确定了京津冀协同发展的核心是有序疏解北京非首都功能。”国家行政学院经济学部主任张占斌对媒体说。
实现北京非首都功能疏解,首先要明确什么是首都功能。去年2月,习近平总书记在北京考察工作时提出,要明确城市战略定位,坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能,深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略,努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。
“一个浮肿的巨人,必然是步履艰难,很难走远的。北京要轻装上阵,有些优质资源就要到河北天津去配置,产生更大的效应,发挥更大的作用。”中共中央政治局委员、北京市委书记郭金龙日前指出,“四个中心”明确了北京的功能定位,而从实际情况看,北京承担了太多功能定位之外的功能,已经到了非疏解不可的地步。“疏解非首都功能,是京津冀协同发展的重中之重,也是我们的必由之路。”
郭金龙认为,京津冀协同发展能不能协同起来,就看北京非首都功能疏解得怎么样。
据了解,为理顺产业发展链条,推动产业有序转移承接,加快产业转型升级,京津冀三地的产业定位和方向已经明确:北京将主要发挥科技创新中心作用,天津优化发展高端装备、电子信息等先进制造业,河北积极承接首都产业功能转移和京津科技成果转化。
疏解北京非首都功能路径何在?我省部分经济界人士认为,实现以产业转移为突破口的非首都功能疏解,需要破除体制机制障碍,打破行政区域限制,促进生产要素在更大范围内自由流动。
据北京市发改委相关负责人透露,目前,北京正在研究今年拟先行疏解的产业目录,“在今后的非首都功能疏解中,一般性产业特别是高消耗产业,物流基地、区域性专业市场等低端第三产业,部分行政性、事业性服务机构等将成为优先疏解重点。”
据了解,去年,北京市出台《北京市新增产业的禁止和限制目录(2014年版)》。该文件中的管理措施分为禁止性和限制性两类。其中,禁止性是指不允许新增固定资产投资项目或新设立各类市场主体,限制性主要包括区域限制、规模限制和产业环节、工艺及产品限制。目前,北京市正在进行的功能疏解主要集中在第一类。
疏解工作已有实质进展。去年以来,北京市接连对动物园批发市场、大红门服装批发市场和新发地农产品批发市场进行动员搬迁;在央企外迁方面,除了一些对国际经济有影响力、控制力的央企总部外,北京也正在着手迁移部分央企。
一个主要目标 控制北京市人口规模
会议强调,疏解非首都功能,控制北京市人口规模是主要目标。要严控增量、疏解存量、疏堵结合调控北京市人口规模。
人口过多集中在首都,使得北京市的交通拥堵、空气污染等典型“大城市病”有增无减,但京津冀协同发展将主要目标着眼于此,是否切口过小?
河北经贸大学研究员张云并不这样认为,相反,她认为上述目标的设定,恰恰抓住了京津冀协同发展的“牛鼻子”。“疏解北京非首都功能,关键是调整经济结构和空间结构,要控制和疏解与北京首都功能定位不相符合的基础产业,进而控制城市人口规模。”
据了解,北京今年提出了新的人口调控目标,即2020年控制在2300万以内。
“北京实现这一目标虽然难度不小,但只要严格疏解存量,继续新增并扩大疏解的业态范围,达成这一目标还是有希望的。”中国社会科学院当代城乡发展规划院副院长张朝伟认为,北京应明确以高端服务业和高新技术产业为主要发展方向,“具体来看,北京市在公共服务方面应以医疗、教育为疏解主题,例如将部分大学或医院外迁至天津或河北。同时,要对非京籍儿童在京入学继续实施严格的准入条件。”
他认为,北京要利用经济转型的契机,继续大力淘汰外迁低端制造业和批发零售等业态,对于淘汰退出的“负面清单”,要不断完善淘汰目录。例如北京市目前在三环内主城区的不少主干道,竟然还存在大量装饰装修等小店,不仅存在严重的占道经营和露天加工等问题,与北京国际大都市的形象也格格不入,对于这些明显不适合北京发展的低端业态,有关部门就应明确将其纳入淘汰目录,通过严控增量、疏解存量,逐步将其合理疏解出去。
有专家算了一笔账,北京城区中有上百个小商品交易市场,仅北京东城区和西城区的小商品市场就吸纳了约20万外来人口就业。一些非关键性、局级央企的总部也没有必要都放在北京,如果迁走20家央企总部,至少可以为北京减少50万人。
对此,中国人民大学教授叶裕民强调,控制城市人口规模,要审视城市基本功能,从基础产业规模去控制,不能简单地用行政手段控制流动人口,那样的瘦身既有损于城市有机体的健康发展,也不可能取得预期效果。
还有专家建议,北京市应加大对天津与河北的投资力度,在北京周边建立起一系列能担任经济、文化、行政副中心的区域中心城市,将部分大型国企、行政机关等外迁出去,让其代替北京承接一部分人口的工作居住问题。
“疏解人口也并非只是产业转移那么简单。”张云认为,三地公共资源配置不均衡,影响了人口、产业及功能在区域内的合理布局,是导致特大城市人口过于膨胀、中小城市吸纳力不足、难以形成多中心城镇格局的重要原因。
一个着力点 推动实现交通、要素市场和公共服务一体化
推进京津冀协同发展,一个着力点就是一体化。会议提出要推动实现“三个一体化”,即交通一体化、要素市场一体化和公共服务一体化。
纵观京津冀地区,交通路网布局不合理,还未形成高效、经济、可靠的运输体系;人力资源、资本、信息、技术等各类要素市场各自为战,要素合理流动依然受体制机制阻碍;教育、医疗、文化等公共服务水平差异较大。
专家指出,实现“三个一体化”与疏解北京非首都功能紧密相关。“有了一体化,三地才能在发展条件上达到大体平衡,产业转移就会具备更加便利的条件,人、财、物才能充分流动起来。”张云说。
会议同时强调:“要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。”有人评价,在推动“三个一体化”方面,交通一体化无疑走在了前头。
“目前,三地交通一体化的规划还在编制,根据初步规划,到2020年,京津冀地区将着力打造‘一环六放射二航五港’的交通一体化体系。”北京市交通部门相关负责人介绍,“一环”即首都经济圈环京高速走廊;“六放射”是指以北京为中心向六个方向放射的运输通道,分别是西北的京张方向、正东的京唐秦方向、东北的京承方向、东南的京津方向、正南的京开和新机场方向、西南的京石方向的高速路;“二航”是指首都国际机场和新建的北京新机场;“五港”是秦皇岛港、京唐港区、曹妃甸港区、天津港和黄骅港。
据了解,到2020年,京津冀地区将形成9000公里的高速公路网和主要城市3小时公路交通圈、9500公里的铁路网和主要城市1小时城际铁路交通圈。
城市轨道交通也在加速推进。按照相关规划,北京将建成途经三河、燕郊的平谷线。另外,燕郊至北京站的铁路线已开通,这也是市内轨道交通一体化的尝试。业内人士透露,目前京津冀三地主管部门已达成一致,将建成“轨道上的京津冀”,包括干线高铁、城际铁路、区域快线以及城市地铁系统四个层面。
另外,有关京津冀公交一卡通行的工作也在推动,但未来是推出京津冀新卡,还是统一使用北京的市政一卡通还未确定。
在要素市场一体化方面,三地也已展开行动。去年,由北京产权交易所、天津产权交易中心、河北产权交易中心联合发起的“京津冀产权市场发展联盟”在北京成立。
业内人士评价,该联盟的成立有助于通过深化三家交易所(中心)的合作,破除各种体制机制障碍,逐步建立京津冀统一的要素市场体系,建立京津冀地区统一开放、竞争有序的产权市场体系,实现三地要素资源的自由流动和优化配置。
相比已有实质性动作的交通一体化和要素市场一体化,公共服务一体化进展较为缓慢,目前基本还停留在探讨阶段。
专家建议,公共服务的一体化应加快推进基本公共服务均等化,改革现行的财政体制,完善横向财政转移支付制度,按照人口和区域面积等客观标准建立公共服务共建共享机制,构建京津冀跨省市公共服务分担与统筹体系。